一、检察机关提起公诉，指控葛XX等三人涉嫌玩忽职守罪（附起诉书）

阜新蒙古族自治县人民检察院

起   诉   书

阜县检公刑诉[ 2012] 242号

    被告人柳明，男，1980年5月2日出生，汉族，大学文化，现任国税局税源管理一科副科长，因本案于2012年7月5日被阜新市人民检察院取保候审。

    被告人葛XX，女，1966年1月29日出生，汉族，大学文化，现任某区国税局法规科科长，因本案于2012年7月5日被阜新市人民检察院取保候审。

    被告人刘强，男，1979年1月16日出生，汉族，大学文化，现任某区国税局法规科副科长，因本案于2012年7月5日被阜新市人民检察院取保候审。

    被告人柳明、葛XX、刘强涉嫌玩忽职守罪一案由本院侦查终结，本院于2012年9月17日已告知被告人有权委托辩护人，依法讯问了被告人，审查7全部案件材料。期间，退回侦查部门补充侦查一次。

经依法审查查明：被告人柳明在任某区国税局税源管理一科科员、副科长期间，在负责对阜新仁和铸业有限公司福利企业进行日常管理和福利企业退税核查中，未能按照国家税务总局《税收管理员制度》的规定认真履行职责，在实地核查进程中核实情况不实，没有严格按照《财政部国家税务总局关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》（财税(2007) 92号)和《国家税务总局民政部中国残疾人联合会关于促进残疾人就业税收优惠更生征管办法的通知》（国税发{2007} 67号)文件及《国家税务总局关于印发<税收减免管理办法（试行）>的通知》(国税发{2005}12 9号）文件执行，对日常监督管理不到位、未认真核实该福利企业残疾职工实际上岗人数，错误认定该企业符合福利企业退税条件，出具了涉税事项调查报告送交法规科作为退税依据，并在检查过程中接受阜新仁和铸业有限公司福利企业的宴请、收受购物卡。

    被告人葛XX于2010年4月份任某区国税局法规科科长、被告人刘强在任副科长期间与被告人柳明在共同负责的阜新仁和铸业有限公司福利企业进行日常管理和福利企业退税核查工作中，没有严格按照财税{2007} 92号和国税发{2007} 67号文件要求落实，根据柳明出具的涉税事项调查报告，对该企业的退税申请和社会福利企业即征即退情况未严格把关，在实地核查敷衍了事，并在检查过程中接受阜新仁和铸业有限公司福利企业的宴请、收受购物卡。

    因三被告人在工作中严重不负责任，致使阜新仁和铸业有限公司福利企业自2010年1月至2011年12月间，共计骗取国家退税人民币159万元。

    认定上述事实的证据有：

    1.案件来源；

    2.被告人供述；

    3.证人证言；

    4.劳动合同；

    5.资格认定表；

    6.退税审查表；

    7.被告人的身份证明；

    8.被告人的户籍证明等。

    本院认为，被告人柳明、葛XX、刘强身为国家机关工作人员，对工作严重不负责任，不认真履行职责，致使公共财产遭受重大损失，其行为已触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”之规定，犯罪事实清楚，证据确实充分，应当以玩忽职守罪追究刑事责任。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百四十一条的规定，提起公诉，请依法判处。

    此致

辽宁省阜蒙县人民法院

    检察员：刘xx

    张xx

  二O一二年十一月二日

二、辩护思路（要点）及辩护词

辩护思路（要点）

本案发生的原因，是某企业利用国家对安置残疾人就业减免税的政策，虚报残疾人的人数，骗取国家税款159万多元，检察机关认为是民政部门和税务部门相关人员没有实际核实残疾人上岗人数造成的，于是对民政部门三个人、税务机关三个人以涉嫌玩忽职守罪提起公诉。葛XX不服，认为自己没有核查残疾人实际上岗人数的职责，不构成犯罪。

本案应做以下案情分析：

1.《刑法》第397条规定的玩忽职守罪，“是指国家机关工作人员由于玩忽职守，对工作严重不负责任，不履行或者不正确履行其职责，致使公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失的行为”。 被告人葛XX有没有“对本职工作严重不负责任，不履行或者不正确履行其职责的行为”？这是本案焦点之一。

2.葛XX是法规科科长，法规科的职责是什么？法规科有没有核实企业残疾人实际上岗人数的职责？这是焦点之二。如果有这项职责才研究被告人是否“对工作严重不负责任，不履行或者不正确履行其职责”的问题，没有这项职责就谈不到负不负责任的问题。

3.国家税务总局对《残疾人减免税申请及审批程序》是怎么规定的？按文件规定，核查企业残疾人人数是税务机关哪个部门的职责？法规科的工作人员有这个职责吗?

4.了解葛XX所在单位及上级机关，法规科是否有核实残疾人实际上岗人数的职责？

5.法规科的职责由谁制定？当检察机关认为法规科有这个职责，税务机关认为没有，以谁的意见为准？

6.根据被告人葛XX的辩解和检察机关提供的证据，本案作无罪辩护。

辩护词（一审）

审判长、审判员：

依据《刑事诉讼法》的有关规定，辽宁紫剑律师事务所接受被告人葛XX的委托，指定我们为其作一审辩护人，现发表以下意见。

辩护人对仁和企业以虚报残疾人人数取得享受福利企业退税的资格没有异议，仁和企业骗税的数额159万余元没有异议，但辩护人认为被告人葛XX不构成玩忽职守罪，其理由有以下10点。

1. 按犯罪构成要件，被告人不具备玩忽职守罪的客观表现（即被告人没有对税管科柳明出具的调查报告未严格把关的职责。）

   《刑法》第397条规定的玩忽职守罪，“是指国家机关工作人员由于玩忽职守，对工作严重不负责任，不履行或者不正确履行其职责，致使公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失的行为”。本罪是不作为犯罪，其客观表现必须是对工作严重不负责任，不履行或者不正确履行职责。

   起诉书的指控是这样阐述的，“葛XX身为国税局法规科科长，在与刘强和柳明共同给仁和铸业退税核查工作中，没有严格按财税92号、国税发67号文件要求落实，对柳明出具的调查报告未严格把关，在实地核查敷衍了事，在检查过程中有宴请、收受购物卡行为，对工作严重不负责任”。

   那么，葛XX对柳明出具报告的什么内容未严格把关呢？从检察机关出示的证据上看，检察机关认为该企业上报的残疾人的人数与实际上岗的人数不符，认为葛XX没有认真核对，即未严格把关。那么，葛XX作为法规科科长，按67号文件的要求有没有到企业核对残疾人实际上岗人数的职责，就成了本案要辩论的主要焦点。有就构成犯罪，没有就不构成犯罪。辩护人认为没有。理由有以下三点：

   1.国家税务总局、民政部、中国残疾人联合会《关于促进残疾人就业税收优惠政策征管办法》（国税发【2007】67号）文件的要求，法规科也没有对实质性要件审查的义务。

   67号文件对“减免税申请及审批程序”是这样规定的：

   首先，由纳税人向税务机关提交材料。67号文件第二条第（一）项规定:“取得民政部门或残疾人联合会认定的单位（简称 “纳税人”），可向主管机关提出减免税申请，并提交以下材料：

   （1）经民政部门或残疾人联合会认定的纳税人，出具上述部门的书面审核认定意见；

   （2）纳税人与残疾人签订的劳动合同或服务协议（副本）；

   （3）纳税人为残疾人缴纳社会保险费缴费记录；

   （4）纳税人向残疾人通过银行等金融机构实际支付工资凭证；

   （5）主管税务机关要求提供的其他材料。”

   其次，税务机关审查书面材料。67号文件第二条第（四）项规定“减免税申请由机关的办税服务厅统一受理，内部传递到有权审批部门审批。审批部门应当按照《财政部、国家税务总局关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》（财税[2007]92号）文件第五条规定的条件以及民政部门、残疾人联合会出具的书面认定意见，出具减免税审批意见。”

   【请法庭注意：67号文件要求“由办税服务厅统一受理，内部传递到有权审批部门审批”，这就说明是对形式要件审查，不是对实质性要件审查。】

   第二款规定：“减免税审批部门对民政部门或残疾人联合会出具的书面审核认定意见仅作书面确认，但在日常检查或稽查中发现民政部门或残疾人联合会出具的书面审核意见有误的，根据《国家税务总局关于印发《税收减免管理办法（试行）》的通知》（国税发[2005]129号）有关规定作出具体处理。”

   【也请法庭注意：此款有两层意思，其一，税务机关仅作书面确认；其二，“只有在日常检查或稽查中发现有误的，才根据129号等有关规定处理”。那么，日常检查或稽查的责任是谁的？稽查是指稽查分局，葛XX是法规科，不是稽查分局。那么，法规科的日常检查有没有核对残疾人上岗人数的职责？某区国税局已出示说明材料，认为没有。如果公诉机关认为有，请第二轮发言时出示证据】

   2. 阜新市国税局下发的《增值税业务操作指南》（简称操作指南）明确规定：法规科进行案头审核，软件操作，不去现场核查。

   《操作指南》原文是这样规定的（92页）：“法规科税政管理岗进行案头审核，审核的内容如下：

   （1）通过CTAIS（软件）系统中调阅纳税人工商执照、税务登记信息，核实纳税人是否登记增值税税种信息；纳税人提供的在《税务认定申请审批表》《退税申请审批表》填写信息是否一致，与纳税人的登记注册信息是否相符；填写内容是否完整准确，印章是否齐全，与附报资料是否一致等”。

   （2）纳税人申请的退税事项是否符合政策规定。

   （3）资格认定。

   税政管理岗根据上述审核的情况，在CTAIS系统中进行资格认定。

1. 审批。

     确定审批意见，在规定的期限内在CTAIS系统中做出是否准予减免（退）税的决定，并将《退税申请审批表》及审核资料经政策法规部门上报主管局长审批。主管局长接到审核资料后，在《退税申请审批表》和CIAIS系统中按规定的期限内做出是否准予退税的决定，进行签署意见转回法规科。

   （5）法规科将《退税申请审批表》等相关资料上报市局审批。

   【在此辩护人要说明的是：依据《操作指南》的要求，法规科仅对税源一科上报的形式要件进行审查，是案头审核，微机操作，不做实质性内容检查，更没有义务去企业核对残疾人上岗人数。】

   3. 某区国税局（葛XX的单位）、阜新市国税局均出具说明材料，证明法规科没有去现场核实残疾人实际上岗人数的职责。

   辩护人为了慎重起见，向某区国税局、市国税局咨询了法规科的工作职责是什么？特别咨询了法规科有没有到企业核实残疾人实际上岗人数的职责，两级税务机关均回答没有(该说明已经交给了法院)。本系统两级机关都说该法规科没有这项职责，公诉机关根据什么说有？

   以上三点，说明被告人没有玩忽职守罪的客观表现（即到企业核对残疾人实际上岗人数的职责），当然也不构成玩忽职守罪。

   二、公诉机关认定被告人工作失职的证据不足

   公诉机关认定被告人工作失职的唯一证据，是阜新市国税局关于制定的《县（区）国家税务局机构设置及职责分工》文件中，关于法规科的工作职责。该文件原文是：“法规科负责货物和劳务税、所得税等税种业务；管理增值税专用发票；负责相关税种业务的管理、推广应用及认证报税、数据采集、稽核管理工作；负责相关税种的纳税评估办法、日常稽核和日常管理性检查工作；负责税收协定执行、反避税实施、外国居民税收监管、情报交换、国际税务管理合作等；负责涉税法律事务；负责组织对税收法律、法规执行情况进行日常管理性监督检查；承办重大税收案件的审理和行政处罚、听证工作；负责税务行政诉讼和行政复议等事项；负责对出口货物退(免)税相关业务申报的初审、审核，组织落实本地出口货源征税情况并负责对外复函；牵头抓好依法治税和依法行政工作，拟定依法治税和依法行政工作方案并组织贯彻实施；开展税收政策调研与税收政策执行情况评估反馈工作；开展世贸税收调查应对工作；承办领导交办的其它工作。”辩护人认为，这段话无法证明法规科有到企业核对残疾人实际上岗人数的职责。其一，在认定国家工作人员职责时，其职责必须是明确的，职责不明，模棱两可、含糊其辞，没法认定是谁的职责。检察机关应根据工作人员明确的职责，去研究其是否失职。这段话中哪一句是说法规科有到企业核对残疾人实际上岗人数的职责了？没有。其二，辩护人特意咨询了市国税局，这段话是什么意思？市国税局人事科、法规科、货劳科均出具了说明，一致认为法规科是协调、检查内部各部门的科室，没有下去检查的义务（该说明已提交法庭）。其三，辩护人咨询某区国税局时，该局局书面明确答复，本局法规科没有到企业核对残疾人实际上岗人数的职责（该答复也已提交法庭）。所以，公诉机关认为被告人有到企业核实残疾人实际上岗人数的职责，证据不足。

   三、认定法规科是否有这项职责，检察机关与税务机关意见不一致怎办？以谁的意见为准？

   辩护人认为：谁有权利制定法规科的职责，就以谁的解释为准。那么，谁有权制定法规科的职责呢?当然是税务机关。国家工作人员的职责来源于三方面：

   1. 法定职责。如：路边遇到公民人身、财产安全受到侵犯时，警察遇到了就必须管，其他公务员就可以不管，这是《人民警察法》第21条规定的警察的职责，这是法定的职责，不用谁再另行制定；

   2. 单位临时指定职责，如：今晚交警上岗，执行任务；

   3. 本机关或上级机关制定的职责。那么，法规科的职责由谁制定呢？由税务机关制定。其依据：一是公务员法，2005年4月通过的《公务员法》第18条规定：“各机关依照确定的职能、规格……，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职条件”；二是2005年7月9日国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发 〔2005〕37号），该意见第二条第三项明确规定，“地方各级人民政府可以采取适当形式明确所属行政执法部门的具体执法责任，行政执法部门应当采取适当形式明确各执法机构和执法岗位的具体执法责任。”这就是说，税务机关工作人员的职责应该由税务机关制定，既然法规科的职责由税务机关制定，法规科有没有这项职责就应以税务机关的解释为准，否则的话就会出现这样尴尬的局面：税务机关说“这件事不是你的职责，你不能干，干了我要撤你的职”，而检察机关说“这件事是你的职责，你得干，你不干我追究你犯罪”，这种尴尬局面让工作人员怎办？

   四、公诉机关不要把税务机关的职责误认为是法规科的职责

   公诉人说：税务机关在企业退税时有对企业监管的职责，你没履行职责，就是玩忽职守。辩护人对公诉人的说法没有异议，税务机关在企业退税时确实有监管的职责，但本案追究的不是税务机关的职责，而是法规科的职责。即便税务机关有监管福利企业残疾人实际上岗人数的职责，也与法规科无关，因为税务机关未规定法规科有这项职责。

   五、法规科与税源一科的职责不是共同的

   起诉书称“葛XX在与刘强和柳明共同给仁和铸业退税核查工作中，没有严格把关”。这个“共同”一词含义是什么？是指共同到企业去呢？还是共同核查同一项内容呢？如果指的是一同去的，辩护人没有异议，如果指的核查同一项内容，有异议。因为他们是两个科室，其职责不同，一块去的不等于有共同的工作内容，公诉机关不要认为一同去的就是同一个职责。市国税局下发的《指南》规定的很清楚，两个科室的职责是不一样的。

1. 关于公诉人出示被告人和刘强的询问笔录里，被告人、刘强是否真的说了“到企业也核查了残疾人上岗率的问题”。

   被告人、刘强第一次的供述笔录里确有“曾到企业核查残疾人上岗率”这句话，但葛XX、刘强当庭否认了。他们说，“他们到企业只核对复印件和原件是否相符，再核对税金帐，未说还检查了残疾人上岗率。检查上岗率是侦查人员让他们说的”。辩护人认为，葛XX、刘强说没说这段话是小事，问题是法规科有没有这项职责？有这项职责，你不说也是失职；没有这项职责，你说了也不是失职。

   七、核对残疾人实际上岗人数是民政部门的职责，公诉机关不要把民政部门的职责与税务机关的职责弄混了。

   残疾人实际上岗人数够不够，属于该企业能否享受退税资格问题。应否享受退税资格由谁核查认定呢？由民政部门。对此，国税发[2007]67号文件是这样规定的：（摘录原文）

   一、资格认定

   （一）认定部门

   申请享受《财政部国家税务总局关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》（财税[2007]92号）第一条、第二条规定的税收优惠政策的符合福利企业条件的用人单位，安置残疾人超过25%（含25%），且残疾职工人数不少于10人的，在向税务机关申请减免税前，应当先向当地县级以上地方人民政府民政部门提出福利企业的认定申请。

   （二）认定事项

   民政部门、残疾人联合会应当按照《财政部国家税务总局关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》（财税[2007]92号）第五条第（一）、（二）、（五）项规定的条件，对前项所述单位安置残疾人的比例和是否具备安置残疾人的条件进行审核认定，并向申请人出具书面审核认定意见。

   《中华人民共和国残疾人证》和《中华人民共和国残疾军人证》的真伪，分别由残疾人联合会、民政部门进行审核。”

   【辩护人认为，67号文件规定福利企业主要由民政部门管理，民政部门对福利企业把关审核，包括残疾人的人数是否真实。税务机关只在减免税认定和审批上进行管理。民政部门审查在先，审查的是实质性要件，税务机关审查在后，审查的是形式要件。】

   另外，辽宁省福利企业资格认定办法（民发〔2007〕103号）也明确规定是民政部门的职责。摘录原文如下：

    第一条  为了规范福利企业的资格认定和集中安排残疾人就业的用工行为，保障残疾职工的合法权益，根据《福利企业资格认定办法》（民发〔2007〕103号）的有关规定，制定本办法。【这里规定，规范福利企业安排残疾人用工行为的是民政部门】

   第五条 福利企业资格的认定机关为省级民政部门。凡申请福利企业资格认定的企业，应向当地县级以上民政部门提出认定申请，并提交下列材料：（摘录）

   （5）申请前1个月的企业在职职工名册；

   （9）《残疾职工岗位安排表》（附表3）；

   当地县级以上民政部门负责福利企业资格认定事项的初审，对符合条件、材料齐全的，报上一级民政部门复审。

   第六条  企业实际安置就业的残疾职工或在职职工人数发生变化的，应当在次月10日前向当地民政部门重新申请认定；

   第十条  民政部门应于每年1月底前组织一次福利企业年度资格审核认定，……由当地县级以上民政部门按福利企业资格认定标准对所属企业进行审核。

   【辩护人认为，核对残疾人实际上岗人数是民政部门的职责，公诉机关不要把民政部门的职责与税务机关的职责都认为是一个职责。】

   八、关于被告人在企业吃请的问题

   被告人在庭审时对吃饭的问题作了解释。她说饭是吃过，但不是2010年和2011年吃的，是好多年前在这家开办的另一个企业吃过一次工作餐。被告人说也没收过购物卡，那是2011年5月被告人的父亲去世时，企业法人代表来随葬礼500元，此时2010的税都退完了。刘强对此也否认询问笔录中有关吃请问题。他们都说，尽管有他们的签字，但他们说都没好好看，只要不拘留就行了，让签就签。那么，被告人、刘强的笔录是否是他们的原话呢？辩护人也为此产生质疑。辩护人阅卷后发现，整个卷宗的内容都是微机打的，用微机记录有一样好处，就是可以复制、粘贴，有些内容就是复制后张冠李戴了。比如：刘强2012年7月5日供述（卷宗80页）：“我去仁和检查时有我、柳明、刘强等人，……”。试想，刘强的答话怎能说“有我、柳明、还有刘强等人呢”？ 结果辩护人一查，这段话是被告人说的，被告人2012年7月5日笔录（73页）记载，“我去仁和检查时有我、柳明、刘强等人，……”。把被告人的笔录复制到刘强的笔录里，才出现如此的瑕疵，该笔录的真实性确实受到质疑。

   九、同样的案件彰武县检察院就未起诉法规科的人员，请法院考虑本地区适用刑法的平衡性。

   有一问题请法院给予重视。彰武县也有一家福利企业因虚报残疾人人数而骗税，与本案一模一样，彰武县检察院起诉了民政部门的有关人员和税务局的税管员，没起诉法规科的人员。前几天彰武县法院已做出一审判决，对税管员定罪免罚。都是基层税务局的法规科，执行的是市局下发的同一个职责，彰武县人民检察院为什么认为彰武县国税局法规科的人员不构成犯罪，而市检（包括阜蒙县检察院）就认为某区国税局法规科的人员构成犯罪了？如果跨地区我不去评论，案件发生在同一个地区，为什么掌握构成犯罪的标准如此不同？这一问题不解决好，会在群众中受到更多的质疑。

1. 最后要说明一个问题。

   这里的“职责”是刑法意义上的“职责”。而刑法又是处罚最严厉的法律，其处罚将影响一个人的一生。因此，建议法院在认定一个人是否构成犯罪时必须对一个人负责，对法律负责，慎之又慎，司法公正才是最终的目的。否则的话会影响家庭和谐，影响社会和谐。

   综上，被告人葛XX不构成玩忽职守罪，请合议庭认真考虑本律师的意见。

                                        

                          辩护人 ：辽宁紫剑律师事务所律师 张 发

                                           2012年12日5日

    

    

    

   三、一审法院开庭后，法院认为被告人不构成玩忽职守罪，检察机关申请法院撤回起诉，法院裁定同意撤回（附法院裁定书）。

    

   辽宁省阜新蒙古族自治县人民法院

   刑事裁定书

       (2012)阜县刑初字第281号

        公诉机关：阜蒙县人民检察院。

       被告人葛XX，女，1966年1月29日出生，汉族，本科文化：现任某区国税局法规科科长，因本案于2012年7月5日被阜新市人民检察院取保候审。

       辩护人张发，辽宁紫剑律师事务所律师。

       被告人刘强，男，19 79年1月1 6日出生，汉族，本科文化，现任某区国税局法规科副科长，因本案于2012年7月5日被阜新市人民检察院取保候审。

       辩护人王玉秋，辽宁紫剑律师事务所律师。

       阜蒙县人民检察院以阜县检公刑诉(2012)24号起诉书指控被告人葛XX、刘强犯玩忽职守罪，于2012年11月2日向本院提起公诉。因案件疑难复杂，经辽宁省高级人民法院批准，延长审理期限一个月，依法公开开庭审理了本案。在审理过程中，阜蒙县人民检察院以事实、证据有变化为由决定撤回起诉。

       本院认为，阜蒙县人民检察院撤回起诉决定符合法律规定。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释》第一百七十七条之规定，裁定如下：

       准许阜蒙县人民检察院撤回对被告人葛XX、刘强的起诉。

       如不服本裁定，可在接到裁定书的第二日起五日内，通过本院或者直接向阜新市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本四份。

       审判长  翟xx

   审判员 赵xx

   人民陪审员 杨x

   二0一二年十二月二十五日

                                                     书记员 杨x

      

        四、律师提示

    

   律师要求葛XX的单位和上级主管部门出具证明材料，证明法规科的职责是什么，对葛XX无罪辩护十分重要。因为，玩忽职守罪犯罪，嫌疑人的主要犯罪行为是不履行或不完全履行职责，那么，国税局法规科的职责是什么，由谁制定？这是重点。一般而言，除了法定职责以外，国税局法规科的职责应由本部门制定，所以，辩护人要求葛XX的单位和上级主管部门出具证明材料，证明法规科没有本案起诉书所指控的职责十分必要。

    

   附：相关法律、法规、部门规章、参考书目

    

1.《中华人民共和国公务员法》（节录）

（自2006年1月1日起施行）

第十八条　各机关依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资格条件。

2. 国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》（节录）

国办发〔2005〕37号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
行政执法责任制是规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度。为贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号，以下简称《纲要》）有关规定，推动建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，全面推进依法行政，经国务院同意，现就推行行政执法责任制有关工作提出以下意见。
二、依法界定执法职责
（一）梳理执法依据。
推行行政执法责任制首先要梳理清楚行政机关所执行的有关法律法规和规章以及国务院部门“三定”规定。
地方各级人民政府要组织好梳理执法依据的工作，对具有行政执法主体资格的部门（包括法律法规授予行政执法权的组织）执行的执法依据分类排序、列明目录，做到分类清晰、编排科学。要注意与《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》等规范政府共同行为的法律规范相衔接。下级人民政府梳理所属部门的执法依据时，要注意与上级人民政府有关主管部门的执法依据相衔接，避免遗漏。地方各级人民政府要根据执法依据制定、修改和废止情况，及时调整所属各有关部门的执法依据，协调解决梳理执法依据中的问题。梳理完毕的执法依据，除下发相关执法部门外，要以适当方式向社会公布。
（二）分解执法职权。
地方各级人民政府中具有行政执法职能的部门要按照本级人民政府的统一部署和要求，根据执法机构和执法岗位的配置，将其法定职权分解到具体执法机构和执法岗位。有关部门不得擅自增加或者扩大本部门的行政执法权限。
分解行政执法部门内部不同执法机构和执法岗位的职权要科学合理，既要避免平行执法机构和执法岗位的职权交叉、重复，又要有利于促进相互之间的协调配合。不同层级的执法机构和执法岗位之间的职权要相互衔接，做到执法流程清楚、要求具体、期限明确。对各行政执法部门的执法人员，要结合其任职岗位的具体职权进行上岗培训；经考试考核合格具备行政执法资格的，方可按照有关规定发放行政执法证件。
（三）确定执法责任。
执法依据赋予行政执法部门的每一项行政执法职权，既是法定权力，也是必须履行的法定义务。行政执法部门任何违反法定义务的不作为和乱作为的行为，都必须承担相应的法律责任。要根据有权必有责的要求，在分解执法职权的基础上，确定不同部门及机构、岗位执法人员的具体执法责任。要根据行政执法部门和行政执法人员违反法定义务的不同情形，依法确定其应当承担责任的种类和内容。
地方各级人民政府可以采取适当形式明确所属行政执法部门的具体执法责任，行政执法部门应当采取适当形式明确各执法机构和执法岗位的具体执法责任。
国务院实行垂直管理和中央与地方双重管理的部门也要根据上述规定，做好依法界定执法职责的工作。
                                        国务院办公厅
                                  二○○五年七月九日

3.国家税务总局、民政部、中国残疾人联合会

《关于促进残疾人就业税收优惠政策征管办法的通知》（节录）

国税发[2007]67号

各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局、民政厅（局）、残疾人联合会：
根据《财政部 国家税务总局关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》（财税[2007]92号）和《国家税务总局关于印发〈税收减免管理办法（试行）〉的通知》（国税发[2005]129号）的有关规定，现将促进残疾人就业税收优惠政策具体征管办法明确如下：（摘录）
一、资格认定
（一）认定部门
申请享受《财政部 国家税务总局关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》（财税[2007]92号）第一条、第二条规定的税收优惠政策的符合福利企业条件的用人单位，安置残疾人超过25%（含25%），且残疾职工人数不少于10人的，在向税务机关申请减免税前，应当先向当地县级以上地方人民政府民政部门提出福利企业的认定申请。
（二）认定事项
民政部门、残疾人联合会应当按照《财政部 国家税务总局关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》（财税[2007]92号）第五条第（二）、（五）项规定的条件，对前项所述单位安置残疾人的比例和是否具备安置残疾人的条件进行审核认定，并向申请人出具书面审核认定意见。
《中华人民共和国残疾人证》和《中华人民共和国残疾军人证》的真伪，分别由残疾人联合会、民政部门进行审核。
具体审核管理办法由民政部、中国残疾人联合会分别商有关部门另行规定。
二、减免税申请及审批
（一）取得民政部门或残疾人联合会认定的单位（以下简称“纳税人”），可向主管税务机关提出减免税申请，并提交以下材料：
1.经民政部门或残疾人联合会认定的纳税人，出具上述部门的书面审核认定意见；
2.纳税人与残疾人签订的劳动合同或服务协议（副本）；
3.纳税人为残疾人缴纳社会保险费缴费记录；
4.纳税人向残疾人通过银行等金融机构实际支付工资凭证；
5.主管税务机关要求提供的其他材料。
（四）减免税申请由税务机关的办税服务厅统一受理，内部传递到有权审批部门审批。审批部门应当按照《财政部 国家税务总局关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》（财税[2007] 92号）第五条规定的条件以及民政部门、残疾人联合会出具的书面审核认定意见，出具减免税审批意见。

减免税审批部门对民政部门或残疾人联合会出具的书面审核认定意见仅作书面审核确认，但在日常检查或稽查中发现民政部门或残疾人联合会出具的书面审核认定意见有误的，应当根据《税收减免管理办法（试行）》等有关规定作出具体处理。
如果纳税人所得税属于其他税务机关征收的，主管税务机关应当将审批意见抄送所得税主管税务机关，所得税主管税务机关不再另行审批。
（五）主管税务机关在受理本条（二）、（三）项减免税申请时，可就残疾人证件的真实性等问题，请求当地民政部门或残疾人联合会予以审核认定。

本通知自2007年7月1日起执行，适用原政策的纳税人，一律按本通知规定执行。各省、自治区、直辖市、计划单列市税务机关可按本通知精神，制定具体实施办法。

                     国家税务总局 民政部 中国残疾人联合会
                                   二○○七年六月十五日

4. 辽宁省民政厅

《关于印发辽宁省福利企业资格认定办法的通知》（节录）

辽民发〔2008〕15号

     附：辽宁省福利企业资格认定办法

 第一条  为了规范福利企业的资格认定和集中安排残疾人就业的用工行为，保障残疾职工的合法权益，根据《福利企业资格认定办法》（民发〔2007〕103号）的有关规定，制定本办法。【这里规定，规范福利企业安排残疾人用工行为的是民政部门】

第五条 福利企业资格的认定机关为省级民政部门。凡申请福利企业资格认定的企业，应向当地县级以上民政部门提出认定申请，并提交下列材料：（节录）

（5）申请前1个月的企业在职职工名册；

（9）《残疾职工岗位安排表》（附表3）；

当地县级以上民政部门负责福利企业资格认定事项的初审，对符合条件、材料齐全的，报上一级民政部门复审。

第六条  企业实际安置就业的残疾职工或在职职工人数发生变化的，应当在次月10日前向当地民政部门重新申请认定；

第十条  民政部门应于每年1月底前组织一次福利企业年度资格审核认定，----由当地县级以上民政部门按福利企业资格认定标准对所属企业进行审核。

5.《增值税业务操作指南》（节录92页）

（阜新市国国家税务局）

“法规科税政管理岗进行案头审核，审核的内容如下：

（1）通过CTAIS（软件）系统中调阅纳税人工商执照、税务登记信息，核实纳税人是否登记增值税税种信息；纳税人提供的在《税务认定申请审批表》《退税申请审批表》填写信息是否一致，与纳税人的登记注册信息是否相符;填写内容是否完整准确、印章是否齐全与附报资料是否一致等”。

（2）纳税人申请的退税事项是否符合政策规定。

（3）资格认定

税政管理岗根据上述审核的情况，在CTAIS系统中进行资格认定。

1. 审批

     确定审批意见，在规定的期限内在CTAIS系统中做出是否准予减免（退）税的决定，并将《退税申请审批表》及审核资料经政策法规部门上报主管局长审批。主管局长接到审核资料后，在《退税申请审批表》和CIAIS系统中按规定的期限内做出是否准予退税的决定，进行签署意见转回法规科。

   （5）法规科将《退税申请审批表》等相关资料上报市局审批。

    

   6、《刑法（分则） 及配套规定新释新解》（下）

    （最高人民法院副院长张军主编 根据全国人大常委会刑法

   修正案（1-8）及“两高”最新司法解释编写

   人民法院出版社  2011年9月 第2版）

   （节录1762页）

    

      《刑法》第三百九十七条  （滥用职权罪、玩忽职守罪）

   国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。   

   国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。

   [释解] （节录1771-1774页）

   二、玩忽职守罪                   

   （一）概念及其构成  

   玩忽职守罪，是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或不正确地履行自己的工作职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。

   1．客体要件  

   本罪侵犯的客体是国家机关的正常活动。由于国家机关工作人员对本职工作严重不负责，不遵纪守法，违反规章制度，玩忽职守，不履行应尽的职责义务，致使国家机关的某项具体工作遭到破坏，给国家、集体和人民利益造成严重损害，从而危害了国家机关的正常活动。本罪侵犯的对象可以是公共财产或者公民的人身及其财产。

   2．客观要件

   本罪在客观方面表现为国家机关工作人员违反工作纪律、规章制度，擅离职守，不尽职责义务，或者不正确履行职责义务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。

   (1)必须有违反国家工作纪律和规章制度，玩忽职守的行为，包括作为和不作为。所谓玩忽职守的作为，是指国家工作人员不正确履行职责义务的行为。有的工作马马虎虎，草率从事，敷衍塞责，违令抗命，极不负责任。有的阳奉阴违，弄虚作假，欺上瞒下，胡作非为等。所谓玩忽职守的不作为，是指国家工作人员不尽职责义务的行为，即对于自己应当履行的，而且也有条件履行的职责，不尽自己应尽的职责义务。有的擅离职守，撒手不管；有的虽然未离职守，但却不尽职责，该管不管，该作不作，听之任之等。由于各个机关、单位都有自己的活动原则、组织纪律和规章制度，以及工作人员的职责和权利、义务，这些都是必须遵守的工作纪律和规章制度。有关的国家机关工作人员只有违反了这些工作纪律和规章制度，才能成为玩忽职守的行为。因此，玩忽职守的行为方式多样，涉及面广，在不同的领域、不同的部门，有不同的规定。例如：在粮食保护、防火护林、商品检验、食品卫生、文物保护、防止伤亡事故及金融管理等方面，对玩忽职守行为以及依法应予追究的情况，本节和有关单行法规都有明确具体的规定。因此在处理某个具体玩忽职守案件时，必须严格按照本节和有关法律规定，对照实际情况，实事求是地进行分析，这是认定构成各个方面玩忽职守罪的具体依据。  

    (2)必须具有因玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益造成重大损失的结果。所谓重大损失，是指给国家和人民造成的重大物质性损失和非物质性损失。物质性损失一般是指人身伤亡和公私财物的重大损失，是确认玩忽职守犯罪行为的重要依据；非物质性损失是指严重损害国家机关的正常活动和声誉等。认定是否重大损失，应根据司法实践和有关规定，对所造成的物质性和非物质性损失的实际情况，并按直接责任人员的职权范围全面分析，以确定应承担责任的大小。

   根据《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》的规定，涉嫌下列情形之一的，应予立案：

   ①造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者重伤2人、轻伤4人以上，或者重伤1人、轻伤7人以上，或者轻伤10人以上的；

   ②导致20人以上严重中毒的；

    ③造成个人财产直接经济损失15万元以上，或者直接经济损失不满15万元，但间接经济损失75万元以上的；

    ④造成公共财产或者法人、其他组织财产直接经济损失30万元以上，或者直接经济损失不满30万元，但间接经济损失150万元以上的；

   ⑤虽未达到3、4两项数额标准，但3、4两项合计直接经济损失30万元以上，或者合计直接经济损失不满30万元，但合计间接经济损失150万元以上的；

   ⑥造成公司、企业等单位停业、停产1年以上，或者破产的；

   ⑦海关、外汇管理部门的工作人员严重不负责任，造成100万美元以上外汇被骗够或者逃汇1000万美元以上的；

       ⑧严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的；

   ⑨其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。

   国家机关工作人员玩忽职守，符合刑法第九章所规定的特殊渎职罪构成要件的，按照该特殊规定追究刑事责任；主体不符合刑法第九章所规定的特殊渎职罪的主体要件，但玩忽职守涉嫌前款第1项至第9项规定情形之一的，按照刑法第397条的规定以玩忽职守罪追究刑事责任。

   公共财产的重大损失，通常是指渎职行为已经造成的重大经济损失。在司法实践中，有以下情形之一的，虽然公共财产作为债权存在，但已无法实现债权的，可以认定为行为人的渎职行为造成了经济损失：①债务人已经法定程序被宣告破产；②债务人潜逃，去向不明；③因行为人责任，致使超过诉讼时效；④有证据证明债权无法实现的其他情况。

   (3)玩忽职守行为与造成的重大损失结果之间，必须具有刑法上的因果关系，这是确定刑事责任的客观基础。玩忽职守行为与造成的严重危害结果之间的因果关系错综复杂，有直接原因，也有间接原因；有主要原因，也有次要原因；有领导者的责任，也有直接责任人员的过失行为。构成本罪，应当追究刑事责任的，则是指玩忽职守行为与造成的严重危害结果之间有必然因果联系的行为，否则，一般不构成玩忽职守罪，而是属于一般工作上的错误问题，应由行政主管部门处理。

   3．主体要件

   本罪的主体是国家机关工作人员。国家机关是指国家权力机关、国家行政机关和国家司法机关，因此，国家机关工作人员，是指在各级人大及其常委会、各级人民政府、各级人民法院和人民检察院中依法从事公务的人员。

   4．主观要件

   本罪在主观方面由过失构成，故意不构成本罪，也就是说，行为人对于其行为所造成重大损失结果，在主观上并不是出于故意而是由于过失造成的。也就是他应当知道自己擅离职守或者在职守中马虎从事对待自己的职责，可能会发生一定的社会危害结果，但是他疏忽大意而没有预见，或者是虽然已经预见到可能会发生，但他凭借着自己的知识或者经验而轻信可以避免，以致发生了造成严重损失的危害结果。行为人主观上的过失是针对造成重大损失的结果而言，但并不排斥行为人对违反工作纪律和规章制度或对自己的作为和不作为行为则可能是故意的情形。如果行为人在主观上对于危害结果的发生不是出于过失，而是出于故意，不仅预见到，而且希望或者放任它的发生，那就不属于玩忽职守的犯罪行为，而构成其他的故意犯罪。

   （二）认定

   1．在处理玩忽职守案件中，要注意把握玩忽职守罪与工作失误的界限，因工作失误往往也会给国家和人民的利益造成重大损失，在这一点上与本罪相同之处。但两者有严格的区别：

   (1)客观行为特征不同。工作失误，行为人是认真履行自己的职责义务；而玩忽职守罪则表现为行为人不履行或不正确履行自己的职责义务。

   (2)导致发生危害结果的原因不同。工作失误，是由于制度不完善，一具体政策界限不清，管理上存在弊端，以及由于国家工作人员文化水平不高，业务素质较差，缺乏工作经验，因而计划不周，措施不当，方法不对，以致在积极工作中发生错误，造成国家和人民利益遭受重大损失。而玩忽职守罪，则是违反工作纪律和规章，严重官僚主义，对工作极端不负责任等行为造成国家和人民利益遭受重大损失。在当前经济改革，对外开放，对内搞活的实践过程中，出现一些失误，造成某些严重的损失是难免的，这主要是总结经验教训的问题，必须与玩忽职守罪严格区别开来。但对于那些在国家法律政策不允许的情况下，借口改革，盲目决策，管理混乱，给国家和人民的利益造成重大损失的，绝不能以工作失误来蒙混过关，逃避罪责。

   2．区分滥用职权与玩忽职守的界限

   滥用职权是行为人意识到自己在行使权力，不该用而用，该用而不用，因而超越职权而滥用职权的行为；而玩忽职守则为行为人意识到自己是履行职责，由于各种原因而不履行职责或不认真履行职责。因此，完全的擅离职守不会理解为滥用职权。只有在履行职责的过程中，滥用职权才会与玩忽职守发生竞合，不易区分，关键还是要看行为人的主观态度，即滥用职权者认识到自己是在滥用职权，明知不该用，该用而不用，因此，对危害结果则是采取放任的间接故意；而后者则意识到自己在履行职责，该履行而不履行或不认真地履行，其对危害结果，则是出于过失。有时候，玩忽职守与滥用职权的行为结伴而行，这时要认定其性质，则更要看行为人对危害结果的认识程度，如出于间接故意，则属滥用职权，否则则为玩忽职守。

   （三）处罚

   犯本罪的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。

   根据本条第2款规定，徇私舞弊犯本罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。

   玩忽职守行为造成的重大损失当时没有发生，而是玩忽职守行为之后一定时间发生的，应从危害结果发生之日起计算玩忽职守罪的追诉期限。